De cafébrand in Volendam in de vroege ochtend van 1 januari 2001, waarbij 14 doden vielen en meer dan 250 gewonden, heeft tot gevolg gehad dat veel gemeenten de brandveiligheid van cafés en andere publieksgebouwen in hun verzorgingsgebied nadrukkelijk tegen het licht gingen houden. Onderzoek van de na de cafébrand ingestelde Commissie Alders, alsmede onderzoek door het Algemeen Dagblad toonde aan dat bijna alle gemeenten een achterstand hebben bij het verstrekken van gebruiksvergunningen. Deze gemeenten staat aan de vooravond van een forse inhaalslag. De basis voor een dergelijke inhaalslag is het vaststellen van het bouwkundige niveau waaraan gebouwen moeten voldoen, alvorens een gebruiksvergunning verstrekt kan worden.

Het Bouwbesluit (zowel het vigerende Bouwbesluit 1992 als het per 1 juli 2002 in werking tredende Bouwbesluit 2002) kent brandtechnische eisen voor nieuw te bouwen gebouwen en voor bestaande gebouwen. Indien een gemeente een gebruiksvergunning voor een gebouw wil verstrekken zal aan de hand van het Bouwbesluit getoetst moeten worden of het gebouw aan de eisen voldoet, voordat een vergunning verstrekt kan worden. Het niveau voor bestaande gebouwen is echter een economisch niveau en heeft geen enkele relatie met brandveiligheid. De wetgever heeft ook nooit de intentie gehad om gemeenten dit niveau voor het verstrekken van gebruiksvergunningen te laten hanteren. Daarvoor heeft de wetgever de gemeenten de vrijheid gegeven een eigen gemeentelijk beleid vast te stellen en uit te voeren.

De wetgever stelt wel eisen aan het door het gemeentebestuur vast te stellen eigen beleidsniveau. De eisen die hoger zijn dan het in het Bouwbesluit beschreven niveau voor de bestaande bouw moeten gemotiveerd worden. Ook de rechter stelt een eis aan toepassing van een eigen beleidsniveau. Dit houdt in dat het beleid kenbaar moet zijn. Met deze handreiking wordt aan al deze eisen voldaan.​